AGRARPOLITIK
Donnerstag, 4. September 2008 - 12:14 Uhr
Unsere Vorstellung von Agrarpolitik: ökologisch und sozial
Die Kleinbauern-Vereinigung kämpft seit mehr als zwanzig als engagierte Organisation für eine ökologische und soziale Landwirtschaftspolitik. Die Agrarreform von 1999 ist massgebend durch Volksinitiativen und Gesetzesreferenden beeinflusst worden, bei welchen die Kleinbauern-Vereinigung treibende Kraft war.
Heute verfügt die Schweiz über eine Agrarpolitik, welche im internationalen Vergleich relativ gut abschneidet: Die Interessen der Bauernfamilien, der Konsumentinnen und Konsumenten sowie der Umwelt und der anvertrauten Nutztiere finden ihren Niederschlag. Weitere Verbesserungen an diesem System von Förderungs- und Unterstützungsmassnahmen sind möglich. Die Kleinbauern-Vereinigung arbeitet daran. In der Agrarallianz ist die Kleinbauern-Vereinigungen mit anderen Organisationen verbunden: Mit Bio Suisse, IP Suisse, kagfreiland, Konsumentenschutz, WWF Schweiz, Pro Natura und vielen anderen Organisationen.
Alle vier Jahre beschliesst das Parlament den Kreditrahmen für die Ausgaben in der Agrarpolitik. Dies ist immer wieder Anlass, die Agrarpolitik weiter zu entwickeln. Zurzeit wird die Agrarpolitik 2008 bis 2011 beraten. Die Kleinbauern-Vereinigung hat sich gegen Verschlechterungen am bestehenden System gewehrt, zum Beispiel gegen die Abschaffung der Tierbestandesgrenzen, welche das Entstehen von Tierfabriken unterbindet. Oder wir wehrten uns gegen eine Verschiebung der Direktzahlungen von kleinen zu grossen Betrieben.
Im Folgenden finden Sie einige Texte zur Agrarpolitik 2011 sowie einen Rückblick auf die agrarpolitische Geschichte der letzten 50 Jahre.
Donnerstag, 4. September 2008 - 12:03 Uhr
Entwicklung der schweizerischen Agrarpolitik
Die Wurzeln der schweizerischen Agrarpolitik liegen in den beiden Weltkriegen. Am Ende des ersten Weltkrieges war es um die Versorgung mit Lebensmitteln schlecht bestellt. Dies war ein Grund, der zum Generalstreik von 1918 beitrug. Im Zweiten Weltkrieg konnte die Nahrungsversorgung trotz zeitweiser Abriegelung der Zufuhrwege durch die Achsenmächte weitgehend sichergestellt werden. Mit der legendären Anbauschlacht wurde die Kalorienproduktion hochgetrieben und über Lebensmittelrationierung die Verteilung mehr oder weniger verstaatlicht.
Versorgung mit genügend Nahrung
Nach dem Krieg blieb der Bevölkerung die Gefahr im Bewusstsein, die von einer zu grossen Abhängigkeit von Nahrungsimporten droht. Und den Bauernfamilien gegenüber herrschte eine gewisse Dankbarkeit, dass die Notzeiten nicht zur Preistreiberei missbraucht worden war. Ebenso tief sass im Bewusstsein, dass die Landwirtschaft der staatlichen Regulierung bedürfe. 1948 wurde in einer Volksabstimmung ein Landwirtschaftsartikel in die Bundesverfassung angenommen. Er gab dem Bund den Auftrag, Massnahmen wenn notwendig in Abweichung der Handels- und Gewerbefreiheit zu beschliessen, die eine leistungsfähige Landwirtschaft fördern und einen gesunden Bauernstand erhalten. 1951 schuf das Parlament ein Landwirtschaftsgesetz und im Lauf der Jahre und Jahrzehnte ein immer umfangreicheres Rechtssystem von Gesetzen und Verordnungen. (Vielleicht hat das Archiv für Agrargeschichte eine Illustration, z.B. das Bild eines Abstimmungsplakates.)
In der Wachstumsphase der schweizerischen Nachkriegswirtschaft gedieh die Landwirtschaftspolitik relativ konfliktfrei. Der Strukturwandel setzte zehntausende von Beschäftigten des Ursektors frei, doch fanden Bäuerinnen und Bauern, die der Scholle den Rücken kehrten, Arbeit in der Industrie oder im schnell wachsenden Dienstleistungssektor. Die in der Produktion verbleibenden Bauern intensivierten und vergrösserten ihre Betriebe. Boden war und ist das begehrte knappe Gut, immer schärfer konkurrierten die Bauern um diesen Produktionsfaktor. Neue Methoden in der Tier- und Pflanzenzucht erhöhten das Produktionspotenzial. Mineralischer Handelsdünger, chemischer Pflanzenschutz und Mechanisierung trugen dazu bei, dass die Erträge pro Fläche und pro Arbeitsstunde in zügigem Tempo stiegen. Die sich ausbreitende Wohlstandsgesellschaft verlangte nach mehr, besseren und billigeren Lebensmitteln. Der sozialdemokratische Bundesrat Schaffner rief den Bauern zu: Produziert, für den Absatz sorgen wir.
Zunehmende ökonomische Konflikte
Anfang der 60er Jahre kam es in der Westschweiz zu ersten bäuerlichen Protesten gegen die Zoll- und Importpolitik. Anlass waren Walliser Aprikosen, die wegen billigeren Importen aus Italien nicht verkauft werden konnten. Die SBB-Linie wurde blockiert. Überschüssige Früchte landeten in der Rhone. Später färbten Tomaten die Flüsse rot. 1961 kulminierte die Unzufriedenheit in einer Massendemonstration in Bern, wo ein höherer Milchpreis gefordert wurde (Bild aus Stand der Bauern). Diese erste Auflehnung brachte die Widersprüchlichkeit in der Landwirtschaftspolitik zum Ausdruck. Die Widersprüche liegen Doppelziel der Agrarpolitik, Erhaltung der Bauern und Förderung der Leistungskraft. Hinzu kam, dass die Schweiz sich rasant zu einer Handels- und Exportwirtschaft entwickelte. Maschinen liessen sich im Ausland leichter verkaufen, wenn man als Gegengeschäft Agrarprodukte importierte.
1975 lief die Landwirtschaftspolitik auf Grund. Kriegshandlungen im Nahen Osten lösten eine weltweite Ölverknappung aus (Ölschock). Dies wiederum brachte die überhitzte Wirtschaftskonjunktur in Europa und USA ins Straucheln. Gerade in dieser Zeit hatten die Bundessubventionen an die schweizerische Landwirtschaft Höchstmarken erreicht. Die steigenden Agrarausgaben waren mitverantwortlich, dass die Bundesfinanzen aus dem Lot gerieten. Als nun auch noch die Kauflust der verunsicherten Konsumenten einbrach, wuchsen die subventionierten Überschüsse an Butter, Käse, Früchte und Kartoffeln explosionsartig. Gleichzeitig häuften sich die Meldungen von überdüngten Seen und über vergiftete Trinkwasser-Fassungen.
Aus ökonomischer Sicht bewegte sich die betriebswirtschaftliche Entwicklung immer weiter weg von volkswirtschaftlichen Erwartungen. Durch Zollschutz, Subventionen und Absatzgarantien gestützte Agrarpreise gaben Anreiz zur möglichst intensiven Produktion. Um die teuren Investitionen in Boden, Gebäude und Mechanisierung finanzieren zu können, waren die Produzenten zu höherer Produktivität gezwungen. Gleichzeitig aber sah sich der Bund als Träger der Agrarpolitik wachsenden Problemen gegenüber: Höhere Staatsausgaben, staatliche Überschussverwertung, Umweltprobleme.
Zusammenbruch der alten Agrarpolitik
Einmal in Fahrt gekommen, liess sich der Prozess mit den gegebenen agrarpolitischen Instrumenten nicht korrigieren. Garantiepreise versagten als Steuerungsinstrument. Preissenkungen waren politisch kaum durchzubringen und selbst dann reagierten die Produzenten mit Angebotssteigerung. Erlösminderungen wurden kurzfristig in Kauf genommen, um im Geschäft zu bleiben. Die Ausschöpfung des technischen Fortschrittes überlagerte alle anderen Einflüsse auf Produktivität und Produktionsmengen. Bei der Milch musste 1979 zum Mittel der Kontingentierung gegriffen werden, um die chaotischen Marktverhältnisse zu korrigieren.
In diese Zeit fallen erste Überlegungen von Ökonomen an der ETH und Uni Zürich das agrarpolitische Instrumentarium radikal umzubauen. Nicht mehr über die Preis und Menge sollte der Bund agrarpolitisch einwirken, sondern über Direktzahlungen. Diese Direktzahlungen sollten das Einkommensdefizit ausgleichen, das aus dem Verkauf der Agrarprodukte zu Marktpreisen resultiert. Gemessen an der europäischen Konkurrenz produziert die Schweizer Landwirtschaft unter Bedingungen, die höhere Produktionskosten verursachen: erschwerte Topografie, klimatische Nachteile in Alpennähe, teure Vorleistungen bedingt durch allgemein hohes Preis- und Lohnniveau.
Ende der siebziger Jahre nahmen die Auseinandersetzungen über die Agrarpolitik an Heftigkeit zu. Im Parlament mauerte die mächtige Agrarierlobby gegen Reformen. Immer mehr wurden die Medien zum Schauplatz der politischen Kämpfe. 1986 verloren die bürgerlichen Kräfte zum ersten Mal eine Landwirtschaftsabstimmung. Unter Führung der Migros wurde der Zuckerbschluss per Referendum zurückgewiesen. 1990 erlitt der Rebbaubeschluss dasselbe Schicksal. Auch innerhalb der Landwirtschaft mehrten sich die Meinungsverschiedenheiten über den künftigen Kurs der Agrarpolitik. Die 1980 gegründete Kleinbauern-Vereinigung kritisierte die immer einseitigere Verteilung der öffentlichen Gelder zugunsten der Intensivlandwirtschaft, Tierfabriken und Grossbauern. Zwischen Tal- und Bergbauern taten sich Gegensätze auf und mit dem Auftreten der Biolandwirtschaft wurde die auf Agrochemie basierende Produktion mehr und mehr in Frage gestellt.
Die Direktzahlungen sind nach diesem Verständnis zugleich Abgeltung für die allgemeinwirtschaftlichen Leistungen der Bauernfamilien im Auftrag der Gesellschaft. Denn die landwirtschaftliche Nutzung bestimmt wesentlich das Landschaftsbild, ein öffentliches Gut, das jeder individuell nutzen kann, ohne direkt dafür bezahlen zu müssen. Mit dem Tourismus lebt sogar eine ganze Branche davon.
Neben der Produktion öffentlicher Güter leisten die Bauern je nach Umgang mit Chemikalien, Arzneien und technischen Geräten einen Beitrag zur Entstehung oder Vermeidung externer Kosten. Je tier- und umweltfreundlicher Landwirtschaft betrieben wird, desto weniger Schäden entstehen, für welche die Allgemeinheit aufkommen müsste. Wenn die Bauern Boden, Gewässer und Luft schonen, sparen Gemeinden, Kantone und Bund Geldmittel für die Behebung. Eine Studie des Bundesamtes für Landwirtschaft beziffert den Wert dieser Externalitäten auf rund zwei Milliarden Franken pro Jahr. Die Gesellschaft hat also ein volkswirtschaftliches Interesse an einer ressourcenschonenden Landwirtschaft.
Agrarreform: mehr Markt und mehr Ökologie
Nach mehreren Volksabstimmungen – 1989 erste Kleinbauern-Initiative; 1995 Landwirtschaftsartikel des Schweiz. Bauernverbandes und Milchwirtschaftsbeschluss; 1996 neuer Landwirtschaftsartikel; 1998 zweite Kleinbauern-Initiative – ist die Agrarreform 1999 mit Inkrafttreten des neuen Landwirtschaftsgesetzes in die Tat umgesetzt worden. Der heute geltende Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung (Art.104) beschreibt Ziele die vor allem die Qualität betreffen: sicher Versorgung mit Lebensmitteln, tier- und umweltgerechte Produktion, Landschaftspflege und Besiedlung abgelegener Gebiete.
Die Zahl der Gesetze und Verordnungen sind im Zug der Agrarreform auf etwa 60 Erlasse halbiert worden. Im Zentrum steht das Landwirtschaftsgesetz. Das Agrarbudget des Bundes wird vom Parlament als vierjähriger Rahmenkredit beschlossen. Der aktuelle Zahlungsrahmen gilt von 2004 bis und mit 2007. Er umfasst gesamthaft 14 Milliarden Franken. Das sind rund 3.5 Milliarden Franken pro Jahr oder acht Prozent der Bundesausgaben. Gut 70 Prozent der Agrarausgaben entfallen auf Direktzahlungen. Von diesen wiederum dient etwa ein Viertel dazu, besondere Leistungen für Naturflächen, Biolandbau und artgerechte Tierhaltungsformen zu fördern.
Die Agrarreform ist in der Bevölkerung gut angekommen. Die Akzeptanzwerte der Landwirtschaft sind wesentlich besser als früher. Zwar steht nach der neuesten Univox-Umfrage rund die Hälfte der Bevölkerung den Agrarkosten kritisch gegenüber. Die Leistungen der Bauernfamilien für gute Lebensmittel, für das Tierwohl und für die Umwelt werden aber sehr hoch bewertet. Etwas höher ist der Anteil von Skeptikern unter den Bauern selber. Die Bürokratisierung der Landwirtschaft wird bemängelt – man muss für Direktzahlungen einige Formulare ausfüllen und eine bis mehrere Betriebskontrollen pro Jahr über sich ergehen lassen. In der Talfahrt der meisten Agrarpreise in den letzten zehn Jahren, sehen viele eine Geringschätzung der bäuerlichen Tätigkeit.
Globalisierung: Weltweiter Existenzkampf
Tatsächlich ist der Rohertrag der schweizerischen Landwirtschaft, also der Wert der landwirtschaftlichen Erlöse in den letzten Jahren gesunken. Darin widerspiegelt sich die Wirkung der Globalisierung. Im Rahmen der Welthandelsvereinbarungen wurde mit dem Abschluss der Uruguay-Runde auch die Landwirtschaft einbezogen. Aufgrund der neuen Verpflichtungen musste die Schweiz den Agrarschutz umbauen:
Exportsubventionen mussten innerhalb von 6 Jahren um 36% reduziert werden. Alle Grenzschutzmassnahmen mussten in Zölle umgewandelt und um 15 bis 36 Prozent gesenkt werden. Das wirkte sich auf das Agrarpreisniveau aus, nur teilweise allerdings auf die Konsumpreise.
Mit dem Direktzahlungssystem konnte ein Teil der bäuerlichen Einkommenseinbussen aufgefangen werden. Allerdings werden ökologische Anforderungen an das Anrecht auf Direktzahlungen geknüpft. Die Landwirtschaft stellt sich unterschiedlich auf den Systemwechsel ein. Die einen empfinden die Anforderungen als Bevormundung und Kostentreiberei. Die anderen stellen ihre Bewirtschaftung auf die Ökologisierung ein und versuchen am Markt grösstmöglichen Nutzen zu ziehen. Allerdings macht das Reformtempo den meisten zu schaffen. Denn schon werfen neue Agrarverhandlungen in der WTO ihre Schatten voraus.